科技立異計謀-政策系統研討：“3+5”框架系統的提出查包養網心得與剖析_中國網
中國網/中國發展門戶網訊 新科技反動和產業變革加快演進，各國科技競爭日益劇烈，各國當局越來越認識到科技創新戰略和政策在推動國家科技進步中的主要感化，及時制訂和動態調整相關政策，旨在為科技創新供給全方位支撐。科技創新戰略和政策發生了從短期項目資助到長期戰略布局、從研發資助到結果轉化和產業培養、從單一政策到政策“組合拳”的轉變。與此同時，世界各國都面臨多項科技創新戰略和政策之間定位不清、協調不暢甚至彼此沖突的問題。為周全系統認識和精準掌握科技創新戰略和政策的結構、效能和演變，系統性地剖析現有科技創新戰略和政策體系的實踐與成效，掌握政策之間的關聯性、分歧性及有用性，本文在國家天然科學基金委員會治理學部應急項目“應包養對新科技反動和產業變革進程的政策研討”基礎上，深化理論研討，從感化維度和價值導向視角系統剖析，提出“3+5”科技創新戰略-政策框架體系（以下簡稱“‘3+5’框架體系”），闡述體系建構的內在邏輯；并以我國科技創新的戰略布局為剖析對象，考核了我國在實現科技現代化、建設世界科技強國進程中的政策體系演進。
概念內涵：什么是“3+5”框架體系
創新驅動發展，科技創新戰略和政策體系是實現科技創新衝破的“船”與“橋”
改造開放以來，我國獲得全球矚目標經濟成績，成為世界第二年夜經濟體。但是，過往的高速經濟增長更多來自密集型勞動、地盤紅利等要素驅動和積極引進外資等投資驅動，存在經濟發展質量和效益低、生態環境破壞嚴重、創新才能缺乏等問題。近年來，隨著我國步進中等支出國家行列，年夜國競爭加劇，要素和投資驅動力降落，我國急需實現經濟驅動形式的轉變。習近平總書記在黨的二十年夜報告中強調，“堅持科技是第平生產力、人才是第一資源、創新是第一動力，深刻實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，開辟發展新領域新賽道，不斷塑造發展新動能新優勢”。我國經濟已經進進轉型期，傳統的經濟增長形式正在經歷從要素驅動、投資驅動向創新驅動的轉變，需求通過嚴重原始創新、關鍵焦點技術衝破、技術升級培養發展新興產業和未來產業，實現產業的遷移、轉型、升級和拓展，從而完成經濟的跨越式增長。
要實現科技創新衝破，需求系統的科技創新戰略和政策體系供給基礎性支撐。實現科技進步是一項系統工程，涵蓋基礎科學研討、應用基礎研討、技術開發、產品研發等多個創新鏈環節，觸及企業、市場、當局、科研機構等多個主體，只要各個環節和分歧主體之間協調共同、配合發展，才能夠完成原始創新、關鍵技術、系統集成等一系列科技創新衝破。科技創新衝破急需政策方面的創新舉措，以實現各個環節之間的協調共同和分歧主體之間的好處價值統一。例如，american在《拜杜法案》出臺前，相當部門的基礎研討和技術開發任務由當局資助，研討結果由當局保有，這種資源設置裝備擺設政策和結果轉化政策的不協調使得基礎研討和技術開發部門的目標與產業需求紛歧致，很難激勵科研部門從事合適市場需求的研討。而《拜杜法案》在誕生之初就承載著振興american科技發展和經濟復蘇的戰略重擔，該法案通過將研討結果產權留在研討者手中，暢通產業需求到科研機構的傳遞渠道，調動科研人員從事產業需求相關研討的積極性，使得american科技結果轉化率在短期內獲得極年夜晉陞。從該案例可以看出，科技創新政策是實現科技戰略目標的具體抓手；彼此適應的戰略與政策、合適實際的軌制設定能夠極年夜晉陞科技創新效能。
缺少總領性框架的科技創新戰略-政策體系難以發揮政策價值
針對若何構建科技創新戰略-政策體系的問題，科技政策界年夜多基于學理視角，從分歧角度進行政策細分和體系構建，相關研討可以分為4類（表1）。基于東西視角，引進公共治理理論，將科技創新政策分為供給型、需求型和環境型政策，將科技創新政策定位于為實現科技進步和經濟增長對公共資源進行權威性分派。供給型、需求型、環境型科技政策分別表現出對科技創新活動的供給推動、需求拉動和間接影響感化。基于過程視角，科技創新政策對應于基礎研討、技術應用、試驗發展政策等。分歧的科技創新政策分別感化于創新價值鏈的前端、中端、后端。基于層級視角，科技創新戰略和政策像“金字塔”，可包養網價錢分為宏觀層面、中觀層面、微觀層面，彼此之間存在著內在關聯。基于系統視角，國家創新體系由高校、科研機構、企業等典範創新主體和新型研發機構、產業技術研討院、行業協會等新型創新主體組成，包含目標需求層、創新實踐層、環境支撐層，以及創新開放圈、系統反饋圈的“三層兩圈”體系架構。
綜合來看，已有研討集中于從特定視角樹立科技創新戰略-政策的體系框架，缺少宏觀、總領性的框架，存在政策感化維度和感化路徑不清、忽視科技創新戰略和政策分歧的價值導向等問題，政策之間的協調性、分歧性難以保證，晦氣于決策部門對科技創新戰略-政策體系的全盤掌握、整體設計和逐項落實。
提出“3+5”框架體系，搭建科技創新戰略和政策的整體架構
在國家科技體制改造創新的過程中，面對感化維度廣泛、價值導向多元的科技創新戰略和政策，當局若何通盤考慮、整體設計，若何以政策創新推動科技創新衝破等問題依然需求系統性的答覆。為此，本文提出“3+5”框架體系（圖1）。“3”定位為“設計圖層”，包含方針戰略、規劃布局、軌制設定3個關鍵要素；發揮指導性感化，重要進行科技創新的頂層設計，綜合性較強，決定科技創新標的目的、實施路徑、嚴重任務、嚴重工程、嚴重舉措。“5”定位為“施工圖層”，包含創新主體政策、資源設置裝備擺設政策、科技人才政策、結果轉化政策、環境營造政策5個關鍵要素；發揮指令性感化，有具體的任務布置和特定的目標設定，重要體現為針對科技創新活動的法令、政策、意見、條例、辦法等。
建構邏輯：為什么需求構建“3+5”框架體系
感化維度剖析
科技創新定位于服務經濟高質量發展，“設計圖層”樹立了貫通科技發展和科技創新服務經濟社會發展的“主橋梁”。 方針戰略，用于解決科技發展與國家經濟社會發展之間的總體問題及各種目標之間的聯系，是科技政策體系的總體性、全局性綱領。規劃布局，在較長時間內、分階段實現的計劃，是在科技發展方針戰略的指導下制訂的，針對科技活動的途徑、辦法、步驟做出具體的規定和設計，對科技發展領域、發展階段、資源設置裝備擺設、支撐條件上進行優勢集成和統籌設定。軌制設定，在科技方針戰略指導和規劃布局設定下的科技活動的組織體系和軌制設計。科技軌制設定能夠有用協調全國層面上的和分階段性的科技資源設置裝備擺設，培養創新人才，豐富創新主體，有用買通從基礎研討到技術開發再到產業應用的“科技創新—經濟增長”傳動渠道。
“施工圖層”感化于創新主體內部和互動關系的微觀層面，是科技創新驅動經濟社會高質量發展的關鍵鏈條和政策東西。創新主體政策，為分歧的創新主體設定差異化的定位、職責和目標，包含研討型年夜學、科研機構和企業等，并通過分歧創新主體之間的協同一起配合晉陞國家創新體系效能。資源設置裝備擺設政策，依照必定的規則和機制，將資源分派于各種分歧主體和用處，使無限的資源創造出盡能夠多的效益。有用的科技資源設置裝備擺設能夠確保科技戰略目標和嚴重事項的實現，優化基礎研討、應用技術研討和產品研發的投進比重，最年夜化資源應用效力。科技人才政策，為了培養、激勵人才，建設服務于國家科技戰略的人才隊伍，此中觸及科技人才的培養、應用、引進、流動、評價、激勵和治理等一系列法則、辦法、辦法、方式、條例等。科學家和工程師是知識生產和技術創新的主力軍，是知識和技術的載體。科技人才政策能夠通過自立培養或海內引進科技創新人才，促進技術的轉移轉化，更好天時用科技創新結果。結果轉化政策，為促進結果轉化、規范轉化過程及轉化主體行為的各種直接和間接的手腕、規定和辦法的總和。環境營造政策，當局通過法令規約、審評審批、知識產權保護、科研誠信和倫理等政策，構建公正同等、良性競爭、不受拘束創造、負責任創新的具有穩定性、可預期性的創新環境。
價值導向剖析
科技創新戰略和政策表現出多重價值內涵，具有政治、科技進步、經濟效益、社會發展和生態文明等多元價值導向，具有很強的價值引導感化。 政治價值，體現在推動實現高程度科技自立自強，建設世界科技強國的國家和平易近族進步的價值導向；科技進步價值，科技創新戰略和政策最直接的價值體現，整合創新資源，掌握創新標的目的，晉陞國家在戰略性科技領域的科技創新程度和自立創新才能；經濟效益價值，科技創新戰略和政策的最基礎性價值，促進科技結果轉移轉化，晉陞國家產業競爭力，從而發揮科技創新的經濟功效；社會發展價值，重要指科技創新戰略和政策能夠培養創新文明，營造傑出創重生態，晉陞公眾科學素養，促進公眾懂得科學，使科學成為一種推動社會文明進步的主要文明；生態文明價值，重點關注科技創新戰略和政策的綠色友愛度，強調政策對綠色低碳發展、可持續發展的推動感化。
在“3+5”框架體系中，“設計圖層”的方針戰略、規劃布局、軌制設定體現出多元價值融會的特點。一方面，“設計圖層”以國家建設發展的總體目標為重要考量，具有政治價值導向。另一方面，科技創新戰略-政策體系需求與經濟高質量發展、社會建設、生態文明建設等國家總體布局相適應，使得方針戰略、規劃布局、軌制設定中體現出經濟效益、社會發展和生態文明價值。
“施工圖層”則更專注于“科技進步—經濟增長”鏈條下的科技進步價值和經濟效益價值。科技創新活動作為驅動經濟增長的關鍵要素，分歧于普通的生產投進要素，具有高風險與高收益并存、系統性和復雜性結合、顛覆性、不確定性等特點。需求發揮有為當局和有用市場感化，有用設置裝備擺設創新資源。由此，“施工圖層”發揮當局主導感化，通過法令法規、戰略規劃和政策東西，支撐周期長、風險年夜、難度高的科技創新活動和科技基礎才能建設，夯實創新基礎，培養創生力軍，激發創新活氣。同時，需求發揮市場基礎感化，通過需求引導創新資源有用設置裝備擺設、流動和集聚，促進產學研一起配合和企業的技術創新。總體來看，當局和市場感化的有用發揮，能夠實現科技進步和經濟效益價值。
基于“3+5”框架體系的我國科技創新戰略和政策頂層設計的實踐剖析
黨和國家在分歧歷史時期圍繞科技創新任務提出了一系列方針戰略，制訂和實施了一系列國家中長期科技規劃，并改造和創新了配套的軌制設定。本節依照“3+5”框架體系，對我國科技創新戰略和政策的“設計圖層”實踐進行回溯性剖析，有助于清楚我國科技創新戰略和政策的頂層架構和演進脈絡。
方針戰略
科技方針戰略是必定歷史時期內關于科技發展的總體性、全局性綱領，具有鮮明的時代性和目標性，為科技發展目標和標的目的供給最集中、最宏觀的指引。
新中國成立初期，在整個國家百廢待興、百業待興的佈景下，科技基礎很是單薄，科技人才極度匱乏；該階段科技事業的目標在于建設強年夜的國防工業，擺脫貧困落后的局勢，為其中央提出“向科學進軍”。1956年，緊密結合國家建設的需求，確立了“重點發展，迎頭趕上”的方針。這一系列方針戰略為我國科技事業奠基基礎、打破封鎖、樹立體系。
改造開放以來，1978年，鄧小平同道在全國科學年夜會上作出了“科學技術是生產力”的主要論斷；1988年，他進一個步驟提出“科學技術是第平生產力”。1985年，《中共中心關于科學技術體制改造的決定》確立了“經濟建設必須依附科學技術，科學技術任務必須面向經濟建設”的戰略方針，強調科技與經濟結合，指導和推動著中國科技事業改造開放、全力追趕和系統晉陞。
進進新世紀以來，在經濟全球化加快、知識經濟時代到來、經濟不確定性增添的佈景下，先進的科技事業有利于我國在國際競爭環境中占據主動位置。中心深刻實施科教興國戰略，實現了產業技術程度和國際競爭力的年夜幅度晉陞。2006年，國家確立了“自立創新、重點跨越、支撐發展、引領未來”的“16字方針”，這一方針戰略指引和推動著我國自立創新、重點跨越、塑造引領。
進進新時代以來，科技創新成為年夜國博弈的主戰場，搶占科技制高點的競爭日趨劇烈；我國進進高質量發展新階段，科技創新在國家發展全局中居于焦點位置。黨的十八年夜提出實施創新驅動發展戰略。2015年，《中共中心國務院關于深化體制機制改造加速實施創包養網新驅動發展戰略的若干意見》強調市場在資源設置裝備擺設中的決定性感化，以及更好發揮當局感化。黨的十八屆五中全會提出“創新是引領發展的第一動力”。2016年，《國家創新驅動發展戰略綱要》提出建成世界科技創新強國“三步走”戰略目標，強調科技創新和體制機制創新雙輪驅動。2020年，黨的十九屆五中全會提出“堅持創新在我國現代化建設全局中的焦點位置包養網，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐”。2020年，習近平總書記在科學家座談會上提出要堅持面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家嚴重需求、面向國民性命安康，明確了“四個面向”的科技發展標的目的。2021年，習近平總書記在中國科學院第二十次院士年夜會、中國工程院第十五次院士年夜會和中國科協第十次全國代表年夜會中提出“實現高程度科技自立自強”，我國科技創新方針戰略獲得進一個步驟完美。2022年，黨的二十年夜報告提出“教導、科技、人才是周全建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐”。2023年7月初，習近平總書記在江蘇考核時強調，中國式現代化關鍵在科技現代化。這一時期，我國加速建設世界科技強國，推動科技發展從自立創新到自立可控，到自立自強，再到高程度自立自強。
可以看出，隨著時代佈景和國家需求的分歧，國家方針戰略中對于科技的定位從生產力到驅動力再到全局發展的焦點地位。科技發展始終是滿足國家需求、實現社會進步的主要抓手和無力依托，成為基礎性、戰略性支撐。
規劃布局
科技規劃布局在科技發展方針戰略的指引下，基于對科技創新規律的認識，分階段對科技發展進行統籌設定。
新中國成立初期，圍繞著國平易近經濟和國防建設對科學技術所提出的基礎請求，《1956—1967年科學技術發展遠景規劃綱要》出臺，確定了13個方面的57項嚴重任務。
改造開放以來，圍繞經濟發展與科技創新結合的指導方針，《1986—2000年全國科學技術發展規劃綱要》出臺，該綱要強調科技創新服務經濟建設，促進了科技結果的疾速應用。
進進新世紀以來，《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》出臺，該綱要規劃了11個重點領域、62個優先主題、16個嚴重專項、8個方面的前沿技術和4個方面的基礎研討問題，了了了重點跨越和影響嚴重的科技領域。
進進新時代以來，基于“創新是引領發展的第一動力”的認識和實現“高程度科技自立自強”的目標，面向年夜國博弈的科技創新主戰場，中心發布《“十四五”國家科技創新規劃》和《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2021—2035年）》等頂層設計文件，對強化國家戰略科技氣力、統籌安排基礎研討和應用研討、打好關鍵焦點技術攻堅戰等重點任務進行規劃安排。
由此可見，我國分歧歷史時期的中長期科技規劃具有鮮明的時代特征，在必定時間范圍內，有目標、有布局、有任務、有政策、有保證地將國家方針戰略落實成為行動綱領。規劃布局對科技活動進行全局性、指導性、綱領性設定，我國根據規劃布局制訂配套規劃計劃和實施細則，構成中長期-中期-短期科技規劃、總體規劃-專項規劃彼此銜接構成的規劃體系。
軌制設定
在科技方針戰略指導和科技規劃布局下，通過軌制設定設置科技活動的機構、組織體系和法令規范。科學的軌制設定能夠有用進步科技資源設置裝備擺設效力，理清分歧創新主體的職責和定位，強化戰略科技氣力，培養和引進高程度科技人才，買通從基礎研討到技術開發再到產業應用的科技創新驅動經濟高質量發展的傳動渠道，從而理順科技創新活動規則和法式，助力科技創新方針戰略的執行和科技規劃布局的推進。
新中國成立初期，我國樹立了高度集中的科技體制和組織形式，科研活動集中于各個科研機構，構成了中國科學院、高級院校、產業科研院所、國防科研院所、處所科研機構五路科技年夜軍。
改造開放以來，大批國際先進技術、經驗被引進消化接收再創新，越來越多的科技資源尤其是技術資源向企業集中，但是該階段我國科技企業重要處于全球價值鏈和生產網絡的低附加值環節，原創性基礎研討和關鍵焦點技術的科研基礎單薄，國家缺少對科技宏觀治理職能的統籌。
進進新世紀以來，隨著社會主義市場經濟體制的確立和發展，我國在當局和市場分工、中心各部門科技治理職能分工、中心和處所科技事權分工等宏觀治理上進行了一系列嚴重改造，做出一系列新的軌制設定。2012年9月，《關于深化科技體制改造加速國家創新體系建設的意見》提出了科技體制改造是一項系統工程，必須構成統籌推進的新機制的嚴重認識，組建國家科技體制改造和創新體系建設領導小組，健全和完美國家科技宏觀決策體系。
進進新時代以來，從國家層面加強科技宏觀治理職能統籌，以及深化科技體制改造已成為趨勢。科技宏觀治理體制改造加快提檔、持續深化，為新時代科技戰略規劃實施供給軌制保證。2018年，《深化黨和國家機構改造計劃》提出從頭組建科學技術部，明確科學技術部的重要職責包含統籌國家創新體系建設和科技體制改造，擬定并組織實施科技發展規劃，治理國家嚴重科技項目，負責國內科技人才引進任務等。國家天然科學基金委員會改由科學技術部治理。組建國家科技咨詢委員會，落實國家嚴重科技決策咨詢軌制。
2021年，《中華國民共和國國平易近經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制。習近平總書記在中國科學院第二十次院士年夜會、中國工程院第十五次院士年夜會、中國科協第十次全國代表年夜會上提出要構成支撐周全創新的基礎軌制。《科技體制改造三年攻堅計劃（2021—2023年）》提出發揮黨和國家作為嚴重科技創新領導者、組織者的感化，構建關鍵焦點技術攻關的高效組織體系。2022年，黨的二十年夜報告提出“強化科技戰略咨詢”，以更好地服務頂層謀劃和戰略布局。
2023年，面對新時代新征程提出的新任務，為周全建設中國式現代化，黨和國家機構設置和職能設置裝備擺設進一個步驟調整。《黨和國家機構改造計劃》提出組建中心科技委員會，其重要職責包含統籌推進國家創新體系建設和科技體制改造，審議嚴重科技戰略、規劃、政策，確定戰略科技任務和嚴重項目，統籌國家實驗室等戰略科技氣力等。中心科技委員會的樹立使國家科技宏觀統籌治理職能獲得進一個步驟強化。改造計劃提出從頭組建科學技術部，中心科技委員會辦事機構職責由重組后的科學技術部整體承擔。由此，科學技術部的職能轉變為管宏觀、管規劃、管政策，不再管項目。
由此可見，圍繞分歧歷史時期方針戰略和規劃布局的實施，我國相應改造調整治理體制、組織體系和運行機制，并作出新的軌制設定，以使科技生產關系更好地適應科技生產力的發展請求，保證各項目標任務的有用實現。
我國建設世界科技強國需求科技戰略規劃引領，不斷創新科技政策。
“設計圖層”。必須堅持科技是第平生產力、人才是第一資源、創新是第一動力，深刻實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略；堅持“四個面向”，以國家戰略需求為導向，集聚氣力進行原創性引領性科技攻關，堅決打贏關鍵焦點技術攻堅戰。加強基礎研討，凸起原創，鼓勵不受拘束摸索；完美黨中心對科技任務統一領導的體制，健全新型舉國體制，深化科技體制改造，構成支撐周全創新的基礎軌制。
“施工圖層”。強化國家戰略科技氣力，優化國家科研機構、高程度研討型年夜學、科技領軍企業定位和布局，構成國家實驗室體系，強化企業科技創新主體位置，統籌推進國際科技創新中間、區域科技創新中間建設，晉陞國家創新體系整體效能；優化設置裝備擺設創新資源，晉陞科技投進效能，加年夜多元化科技投進，實施一批具有戰略性全局性前瞻性的國家嚴重科技項目；加速建設世界主要人才中間和創新窪地，加速建設國家戰略人才氣力，著力構成人才國際競爭的比較優勢；加強知識產權法治保證，加強企業主導的產學研深度融會，進步科技結果轉化和產業化程度，推動創新鏈產業鏈資金鏈人才鏈深度融會；培養創新文明，弘揚科學家精力，涵養優良學風，營包養造創新氛圍。加強國際化科研環境建設，構成具有全球競爭力的開放創重生態。
（作者：潘教峰、何子豪、魯曉，中國科學院。《中國科學院院刊》供稿）